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2021年是中国共产党百年华诞。百年波澜壮阔，百年风雨兼程。中国站在“两个一百年”的历史交汇点，全面建设社会主义现代化国家新征程即将开启。100年来，中国共产党团结带领全国各族人民浴血奋斗、顽强拼搏，在历史前进的逻辑中前进，在时代发展的潮流中发展，取得举世瞩目的伟大成就。作为中国最早专注于公共事务领域的社会研究智库，民生智库以“为社会思考、为国家献策、为人民发声”为己任，组织专家队伍对中国百年民生发展历程开展了专题研究，回顾百年征程，梳理发展脉络，总结基本经验，展望未来趋势，撰写出建党百年民生研究系列报告。今天推出《百年民生路系列研究——乡村治理的现状与对策》。

乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，乡村有效治理是实现乡村振兴的重要内容。乡村治理关系到农村社会经济发展，关系党的执政基础，关系广大农民的获得感、幸福感、安全感。推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基础，切实推进乡村治理，是党和人民为实现美好生活孜孜不倦的努力。

回望过去，我国的乡村治理获得了长足发展，成效显著，乡村治理的制度框架和政策体系基本形成、村民自治实践持续深化自治能力显著提升。到2020年底，中国消除了绝对贫困，为下一步实现第二个百年目标奠定了坚实的基础。在脱贫攻坚战中，乡村治理发挥了助力打赢脱贫攻坚战的作用，而且借助于脱贫攻坚这一重要战场，乡村治理也获得了长足发展。但在不断进步的同时，乡村治理的现实问题也在不断凸显。民生智库通过梳理乡村治理中出现的主要问题，并提出了对策建议。

一

乡村治理的问题

1、集体经济薄弱，削弱治理成效

近年来，随着脱贫攻坚和农村集体产权制度改革的持续推进，农村集体经济有了一定的发展，但是集体经济薄弱仍然是较为普遍的现象。之所以仍然比较普遍，是因为扶贫政策将集体经济薄弱村限定为年收入在5万元以下的村，但是以乡村振兴的标准来看，5万元还是偏低，即即使实现了扶贫标准下的农村集体经济薄弱村的“清零”，乡村振兴标准下的农村集体经济薄弱村还远远没有“清零”。

深究集体经济和乡村治理的关系，二者是相辅相成、相互促进、深刻相关的。治理有效可以促进集体经济发展壮大，治理无效可能会阻碍集体经济发展，集体经济壮大会推进乡村治理更具生命力和科学性，吸引更多治理主体参与乡村治理，集体经济薄弱会造成治理乏力，村两委号召力下降，自治吸引力减弱。

因此，壮大集体经济和发展乡村治理要处理好村民委员会和农村集体经济组织的关系，完全的“政经分离”会脱离乡村振兴的初衷，弱化集体经济的“社区性”。因此，理想的情况应该是一种在乡村治理框架下的集体经济组织管理和村民自治机制有机衔接的“政经分离”。

2、主体意识淡薄，参与热情不高

乡村治理的主体是农民，乡村振兴的主体也是农民，若是农民只是名义上的“主体”，若是“政府动，农民不动”，乡村治理和乡村振兴的目标就无法达到。现下农民参与治理的主体意识淡薄、参与热情不高的困境既有历史原因也有现实原因。从历史角度看，中国传统文化中的尊卑有序、宗法社会势必对国人主体意识有着深刻的影响，民主观念单薄，缺乏参与主动性也是必然。

此外，当前整个国家也正处于从“管理”向“治理”转型的时期，“治理”不是单纯词语的转化，是管理理念、原则、方式方法的全方位转变，农村的这种转变必然也落后于整个国家的步伐。长期的“管理”理念主导下的乡村管理，也造成乡村民主制度不健全或形同虚设。从现实角度看，农村青壮人口基于生计的迁徙，留守儿童、留守老人参与的现实能力不足，留守妇女的参与也是障碍重重。参与乡村治理“无利可图”，农村留不住人，参与的积极性和主动性也就无从谈起。

3、乡村精英外流，制约乡村发展

1977年我国城镇化率为17.5%，2020年为63.89%，城镇化发展迅速。市场经济的改革推动了劳动力市场的改革，全国建立起了统一的劳动力市场，城市在资源上的绝对优势形成了虹吸效应，大部分乡村处于绝对的劣势地位。著名学者费孝通在针对转型时期的中国的城乡关系提出的“社会侵蚀”的概念对于这种城市的虹吸效应有很好的解释力度。社会侵蚀指的是乡村的知识流失、权利流失及财富流失。社会侵蚀包括“精英离村”和“农民离村”两个过程，进而引起农村的衰落。

但是本文中提出的“精英”的范围远远大于费孝通先生提出的“精英”概念，这是因为随着社会的发展，农民的受教育程度普遍提升，专业技能水平也显著提升。因此，本文的“精英”概念是留守儿童、留守老人等弱势群体之外的人群而言的，他们应该是乡村治理、乡村振兴的中坚力量。乡村精英的流失，一方面造成了振兴乡村力量的减弱，另一方面也造成资源的闲置和浪费，不少村庄出现了“空心化”现象，农村出现了大量闲置的房屋、宅基地和耕地。

4、治理边界模糊，村组织负担重

乡村治理有效的一个前提条件是各个治理主体的职责、权限清晰。乡村振兴战略规划提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村”，为乡村治理各主体的地位和权责指明了方向。

但现实的乡村治理现状是政府治理与群众自治职责边界模糊，村级组织行政事务性负担繁重，村级组织不仅承担村民自治管理事务、集体经济组织事务、党组织的党务工作，还承担村委会依法履行的行政性职责和有关部门委托的工作事项，这样导致的结果是村居挂牌过多，村干部疲于应付。很多事务没有村委会的协助推行难度增大甚至无法推行是农村工作的现实，《村民委员会组织法》也规定“村民委员会协助乡镇人民政府开展工作”，但是政府治理和村民自治边界模糊，必然会造成村级组织负担过重，政府治理挤占村民自治的空间。

二

乡村治理的对策建议

1、政经分离，构建治理框架下的集体经济

集体经济和乡村治理是相辅相成、相互促进、深刻相关的。壮大集体经济和发展乡村治理，要点在于处理好村民委员会和农村集体经济组织的关系，完全的“政经分离”会脱离乡村振兴的初衷，弱化集体经济的“社区性”，应该实行一种在乡村治理框架下的集体经济组织管理和村民自治机制有机衔接的“政经分离”，形成一种各尽其责、各衷其事、相互配合、相得益彰的格局。

这需要在体制设计上明晰基层组织架构，建立以党组织为领导核心，社会自治和经济自治的划分的二元自治格局，即自治组织负责村内事务“社会”层面事务的自治，集体经济组织负责村内经济方面的自治，村居民身份和社员股东成员身份也实现分离。

但是，这种二元自治的格局还不够，其存在经济自治走高、社会自治走低的风险，即集体经济组织在利益的诱导下追求集体经济组织的效益最大化，忽视作为自治组织的社会义务。因此，要倡导一种乡村治理下的“政经分离”，即二元共治、协调治理的格局，这需要党组织发挥领导、协调作用，也需要将这种协同共治的关系制度化。

2、 稳住乡亲，激发农民参与乡村治理动力

村民参与一直是乡村治理的困境所在，激发农民激发乡村治理的动力，是乡村治理得到实效的关键所在。

一是畅通村民参与的渠道，需要完善农村民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督制度。规范村民委员会等自治组织选举办法，健全民主决策程序，创新村民议事形式，完善议事决策主体和程序，积极探索建立村民自主评价机制，落实群众知情权和决策权。建立健全村务监督委员会，健全村务监督机制。发挥自治章程、村规民约在农村基层治理中的独特功能。

二是要改革农村资源传递方式，依托农村集体产权制度改革，加强利益联结，保障集体经济组织成员享有的一切权利，包括集体收益分配权、土地承包经营权、宅基地使用权、股权继承权等，落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。

三是大力发展集体经济，在集体经济“无利可图”的背景下，农民参与的幸福感、获得感也就无从谈起，加强集体经济与农民的利益联结，才能使农民参与更有动力。

3、留住乡愁，催生乡村建设的新乡贤乡绅

乡绅治理是传统中国双轨政治下社会治理的主要方式。在传统的中国社会，“乡绅乡贤”是乡村治理的主心骨，是乡村治理的主体。他们不是一种完全的自上而下的授权关系，而是得到了统治者和村（乡）民认可。他们一方面承担着自上而下的政策的传递，乡村的管理，另一方面也负责国家和乡村利益产生冲突时向上传递利益诉求改变国家决策者的决策。

当然，在旧社会“乡绅乡贤”更多的是统治者统治的工具，也是自身及其阶级利益的维护者。但是当下社会，乡村要振兴，需要呼吁新“乡贤”和“乡绅”，这是因为传统社会的压迫因素已经被连根拔起，农民成为了乡村治理的主体，因此有知识、有能力、有威望、为人民服务的新“乡贤”和“乡绅”对新时期的乡村治理大有裨益。催生新“乡贤”和“乡绅”，需要构建“新乡绅”成长机制，政策支持、制度吸纳、利益倾斜都是必要条件。

4、划定边界，制定政府在村治理权责清单

乡村治理虽然是一种协同共治，但也需要划定政府治理和村民自治的边界，从而避免处于弱势的一方在治理过程中利益受损，从而损益治理效果。划定政府治理和村民自治的边界，需要制定政府在村治理权责清单。

政府在村治理权责清单的制定，首先要有法可依，依据《中国共产党农村基层组织工作条例》（2018年）《中国共产党农村工作条例》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国社会组织法》《中华人民共和国农民专业合作社法》等法律，梳理、明确基层组织、政府等在乡村治理中的地位、任务、权利和责任等。

其次增强农村农民、干部的法制意识，权责清单制定并非难事，但真正推行要从法制意识上着手，提高农民法治素养，引导干部群众尊法学法守法用法，维护村民委员会、农村集体经济组织、农村合作经济组织的特别法人地位和权利。

再次，推进政府在村治理权责清单的制度化，配套相应的公正的争议处理机制。

作者：民生智库乡村振兴发展研究中心

编辑：民生智库连雪红

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原标题：《民生智库 | 百年民生路系列研究——乡村治理的现状与对策》

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